Aanvalsplan
Op 18 december 2024 heeft staatstsecretaris Rummenie een aanbiedingsbrief gezonden naar de Tweede Kamer over de contouren van het op te stellen Aanvalsplan Invasieve Exoten. Daarin schrijft hij onder meer:
Invasieve exoten zijn een serieuze drukfactor voor de biodiversiteit en zorgen voor schade aan onder meer inheemse flora en fauna. Ik hecht belang aan een effectieve aanpak die schadelijke gevolgen beperkt en waar mogelijk voorkomt. Het landelijk aanvalsplan zal daarom voorstellen bevatten voor doorontwikkeling en versteviging van het exotenbeleid. Daarbij ligt de focus op preventie en is ook aandacht voor de bestrijding van en beheersmaatregelen tegen invasieve exoten.
Ik wil u ter overweging de mogelijkheid van een technische briefing meegeven waarbij de Kamercommissie zich kan laten informeren over de contouren en het huidig exotenbeleid.
Met het oog op interdepartementale afstemming en een eventueel in te plannen technische briefing verwacht ik het uiteindelijke landelijk aanvalsplan in het tweede kwartaal van 2025 aan uw Kamer te kunnen aanbieden".
TEKST CONTOURENNOTA:
Doel
Doel van het exotenbeleid dat voortvloeit uit het wereldwijde Biodiversiteitsverdrag en de Europese Exotenverordening (verder ‘Exotenverordening’) is de nadelige gevolgen voor de biodiversiteit en voor ecosysteemdiensten van zowel de opzettelijke als onopzettelijke introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten te voorkomen, tot een minimum te beperken en te matigen. Ook de provincies hanteren dit uitgangspunt in hun exotenbeleid en de uitvoering. Deze algemene doelstelling zal worden gehanteerd en door vertaald naar een landelijk aanvalsplan invasieve exoten. Het landelijk aanvalsplan zal ook (indicatief) de kosten voor het exotenbeleid in beeld (mensen en middelen) brengen.
Definities
De Exotenverordening gaat uit van de volgende definitie van invasieve uitheemse soorten (IUS): “Uitheemse planten of dieren waarvan is vastgesteld dat de introductie of verspreiding ervan buiten hun natuurlijke verspreidingsgebied een bedreiging is of nadelige gevolgen heeft voor de biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten. De staatssecretaris gaat in zijn contouren – notitie uit van de volgende definitie: “Invasieve soorten die door menselijk handelen buiten hun natuurlijke verspreidingsgebied terecht zijn gekomen en die schadelijk zijn voor de biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten of andere maatschappelijke doelen (waarden en belangen), zoals volksgezondheid, veiligheid en economie”.
Reikwijdte aanvalsplan
De Exotenverordening en bijbehorende doelstelling van het ministerie van LVVN en provincies beperkt zich tot ‘biodiversiteit en ecosysteemdiensten’. Terwijl invasieve exoten ook schadelijk zijn voor andere maatschappelijke doelen (waarden en belangen), zoals volksgezondheid, veiligheid en economie, die niet onder het natuurbeleid van LVVN6 of provincies vallen. Een voorbeeld hiervan zijn de recent ontdekte termieten die schade veroorzaken aan houtconstructies in huizen en gebouwen. Het belang van veilige en duurzame bouwconstructies is hier dan in het geding. Voor die gevallen waarin andere maatschappelijke doelen door invasieve exoten in het geding komen, kan het wenselijk en noodzakelijk zijn om aanvullend beleid te ontwikkelen, zo stelt de staatssecretaris. Hoewel hij van plan is die bredere problematiek wel in het aanvalsplan aan de orde te stellen zegt hij ook dat die beleidsopgave bij andere overheden ligt en niet bij LVVN.
Impact en urgentie
Geconstateerd wordt dat invasieve exoten een drukfactor zijn voor de biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten. Het aantal introducties van invasieve exoten, de verspreiding en de schade nemen nog altijd toe. Zo is er toenemende schade door uitheemse rivierkreeften en nijlganzen.
De Europese Unielijst van zorgwekkende invasieve uitheemse soorten (verder ‘Unielijst’) bevat op dit moment 88 planten en dieren. Het landelijk aanvalsplan invasieve exoten is bedoeld om ons antwoord te zijn op deze toenemende dreiging en zal voorstellen bevatten hoe de komende jaren met die dreiging om te gaan.
Maatwerk
De contouren – notitie beschrijft de uitgangspunten die leidend zijn bij de verdere uitwerking van het landelijk aanvalsplan. Deze contouren vormen een afwegingskader voor de beleidskeuzes die gemaakt moeten worden. Beleidskeuzes bij de aanpak van invasieve exoten betekenen praktisch altijd maatwerk en vergen zorgvuldige afweging. Dit betekent dat er niet één generieke oplossing of aanpak bestaat die werkt in alle gevallen, bij alle soorten. Dat er praktisch altijd sprake is van maatwerk neemt niet weg dat altijd een aantal algemene uitgangspunten en principes gelden die leidend zijn en waarmee rekening gehouden moet worden.
Uitgangspunten
Wereldwijd, in de Europese Unie en ook in Nederland vormen de volgende stappen de basis in de aanpak van invasieve exoten:
1. Preventie: zorg dat invasieve soorten niet het land (of bijbehorende wateren en lucht) binnenkomen.
2. Vroege signalering en snelle eliminatie: als invasieve soorten toch binnenkomen, dan zo snel mogelijk elimineren en vestiging voorkómen.
3. Beheersing: als een invasieve soort zich toch vestigt, dan proberen de verdere verspreiding en de schadelijke effecten tegen te gaan.
4. Herstel: herstel van de schade aan ecosystemen.
5. Acceptatie: En als voorgaande stappen niet mogelijk zijn of niet lukken dan resteert accepteren en ermee leren omgaan.
Voor het Nederlands exotenbeleid dat LVVN voert zijn op basis van deze vijf globale basisstappen en andere overwegingen zes uitgangspunten geformuleerd. Deze uitgangspunten zijn leidend bij de verdere uitwerking van het landelijk aanvalsplan:
A. Inzet op preventie en vroege eliminatie
B. Handelingsperspectief
C. Proportionaliteit (kosten en batenafweging)
D. Ecosysteemherstel en -versterking
E. Samenwerking
F. Eigenaarschap
Ad A: Inzet op preventie en vroege eliminatie
Onder preventie wordt verstaan het treffen van voorzorgsmaatregelen zodat invasieve exoten Nederland (via land, water of lucht) niet binnenkomen, zich niet kunnen vestigen en zich niet verder verspreiden binnen Nederland of naar buurlanden. Preventie kan op allerlei manieren vorm krijgen, variërend van voorlichting, educatie en communicatie, samenwerking met brancheorganisaties, monitoring en vroege signalering, protocollen voor hygiënisch werken in het veld, het opstellen van risicoanalyses (van invasieve soorten en hun introductieroutes) tot het instellen van (handels-)verboden voor specifieke invasieve soorten.
Ad B: Handelingsperspectief
Met handelingsperspectief wordt bedoeld dat er mogelijkheden beschikbaar zijn om in een bepaalde situatie te handelen. Specifiek voor de aanpak van invasieve exoten gaat het er om of er maatregelen bestaan die effectief zijn, technisch uitvoerbaar, betaalbaar en die geen onacceptabele nevenschade veroorzaken. De staatssecretaris stelt dat voor sommige invasieve soorten er eigenlijk geen handelingsperspectief is na introductie of vestiging van de soort in het milieu: er bestaan dan geen of nauwelijks (effectieve) maatregelen en bestrijding of eliminatie is niet of nauwelijks mogelijk.
Ook is hij van mening dat in sommige gevallen er geen enkel handelingsperspectief is niets anders rest dan als samenleving te proberen met de invasieve exoot en de gevolgen ervan te leren om te gaan.
Ad C: Proportionaliteit (kosten en batenafweging)
Het is van belang dat de baten van de aanpak in verhouding staan tot de kosten. Preventie is verreweg de meest effectieve en efficiënte strategie. Maar voor de soorten die zich desondanks vestigen, zijn de verwachtingen in de maatschappij, de afgelopen jaren gegroeid. Denk hierbij aan soorten zoals Aziatische duizendknopen, reuzenberenklauw of uitheemse rivierkreeften die wijdverspreid zijn en niet of met veel moeite (en nooit geheel tot aan uitroeiing) te bestrijden zijn. Tegelijk wordt de wens om deze soorten te elimineren wel geuit. Een ander voorbeeld is de wens van sommigen om invasieve uitheemse dieren, zoals de wasbeer, op te vangen en niet te doden. Terwijl opvang maar voor een beperkt aantal dieren haalbaar is. Aan deze verwachtingen kan niet altijd worden voldaan.
De Exotenverordening laat veel ruimte bij de lidstaten om zelf te beoordelen hoe zij invulling geven aan preventie en welke inzet zij plegen met betrekking tot de reeds gevestigde soorten van de Unielijst (artikel 19). Lidstaten beslissen over hun inzet op basis van kosten-batenanalyses (proportionaliteit) en mogen daarbij prioriteren. Dat wil zeggen dat keuzes worden gemaakt op basis van onderbouwde analyses waarbij de (verwachte) schade van de invasieve exoot wordt afgewogen tegen de kosten en effecten van bestrijding (van zowel de positieve effecten van die bestrijding als ook de neveneffecten daarvan).
Voor een aantal gevestigde en wijdverspreide soorten zal na vaststelling van het landelijk aanvalsplan en als daarvoor aanvullende middelen beschikbaar komen, samen met provincies, een landelijk plan worden opgesteld dat beschrijft welke aanpak en ambitie per soort haalbaar en proportioneel is. Te denken valt bijvoorbeeld aan de wasbeer, Nijlgans en reuzenberenklauw.
Ad D: Ecosysteemherstel en -versterking
Er zijn gevallen waarin een invasieve exoot niet geheel te verwijderen is uit het milieu en uitroeien niet meer mogelijk of niet haalbaar (proportioneel) is. Op dat moment resteert acceptatie van de aanwezigheid van de invasieve exoot en is het van belang om ons ecosysteem te herstellen en te versterken. Het optimaliseren en weerbaar maken van ecosystemen tegen invasieve exoten wordt in het provinciaal ambitiedocument en in het landelijk aanvalsplan niet verder uitgewerkt.
Ad E: Samenwerking
Het belang van samenwerking is groot. Samenwerking kan gericht zijn op specifieke soorten of maatregelen, maar kan ook gebiedsgericht zijn waarbij wordt samengewerkt met de gebiedspartners. Invasieve exoten houden zich immers niet aan terreingrenzen en kunnen zich blijven verspreiden zolang deze niet uitgeroeid zijn. Gebiedsgericht samenwerken kan op allerlei niveaus plaatsvinden.
De decentralisatie van het natuurbeleid betekent dat provincies bepalen welke bestrijdings- en beheersmaatregelen worden genomen tegen invasieve exoten in natuurgebieden. Provincies kunnen goed beoordelen wat nodig is in hun gebieden en werken samen en stemmen af met gemeenten, waterschappen en terreinbeheerders.
Samenwerking is ook van belang bij alle (overige) beleidsmaatregelen voor invasieve exoten waarvoor het nemen van bestrijding, beheers- en herstelmaatregelen niet gedecentraliseerd zijn naar de provincies en waarvoor LVVN landelijk beleid voert.
LVVN staat aan de lat voor het op nationaal niveau tot stand brengen van afstemming tussen onder meer decentrale overheden (provincies en waterschappen) met verschillende (met name) landelijke (terrein beherende) overheden zoals RWS, ProRail, Defensie en Staatsbosbeheer. Goede afstemming en samenwerking met branche- en belangenorganisaties uit onder meer de sierteeltsector, dierenhandel, dierenopvang en dierenwelzijnsorganisaties is effectief, zeker waar het gaat om preventie.
Voor soorten van de Unielijst die zich in een vroeg stadium van introductie bevinden geldt de landelijke doelstelling ‘snelle uitroeiing’ (artikel 17 van de Exotenverordening). Samenwerking en het hanteren van een gezamenlijke doelstelling en strategie op nationaal niveau kan tevens voor sommige wijdverspreide invasieve soorten wenselijk zijn. Bijvoorbeeld voor soorten die mobiel zijn, zoals de Nijlgans en wasbeer, kan een landelijke aanpak effectiever zijn dan een decentrale aanpak. Dit kan op verschillende manieren vorm krijgen. De dreiging van invasieve exoten zou kunnen worden verminderd door nauwere samenwerking en coördinatie tussen sectoren en landen om het beheer van biologische invasies te ondersteunen. Voor het tegengaan van nieuwe instroom van invasieve exoten uit buurlanden of juist invasieve exoten die zich vanuit Nederland naar andere landen kunnen verspreiden, ligt grensoverschrijdende samenwerking voor de hand.
Ad F: Eigenaarschap
We zien steeds meer nieuwe invasieve exoten verschijnen die ook schadelijk kunnen zijn voor andere maatschappelijke belangen dan alleen de biodiversiteit. Invasieve exoten beperken zich niet tot biodiversiteit en ecosysteemdiensten (provincies tezamen met LVVN) of de situaties waar invasieve exoten raken aan de landbouw, visserij en voedselkwaliteit (LVVN). De komende jaren zullen waarschijnlijk meer overheden, ook andere ministeries, te maken krijgen met invasieve exoten die schade toebrengen aan de belangen waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Daarmee krijgen deze overheden dus ook, vanuit de verantwoordelijkheid voor die belangen een rol in de aanpak van bepaalde (nieuwe) invasieve exoten, onder meer door ontwikkelen van nieuw beleid. Een interdepartementale coördinatiestructuur voor deze gevallen is in oprichting.
Contouren
De hiervoor beschreven uitgangspunten worden meegenomen in het landelijk aanvalsplan. Ook wordt het ambitiedocument dat de provincies hebben opgesteld en dat formeel aan LVVN zal worden aangeboden, in het landelijk aanvalsplan betrokken. Het ambitiedocument beschrijft de provinciale ambities ten aanzien van de aanpak van invasieve exoten waarvan de verantwoordelijkheid voor de bestrijding, beheers- en herstelmaatregelen bij de provincies ligt. Het ambitiedocument zal ook een financiële paragraaf bevatten met een indicatie van de kosten van deze provinciale ambities.
Het landelijk aanvalsplan zal worden opgebouwd uit de volgende onderdelen:
1.
Beschrijving van de noodzaak en urgentie van exotenbeleid, waaronder het belang voor andere beleidsterreinen (zoals volksgezondheid, waterveiligheid/kwaliteit en economie).
2.
Beschrijving van internationale verdragen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd en waarin doelstellingen zijn opgenomen ten aanzien van invasieve exoten.
3.
Beschrijving van de wijze waarop Nederland momenteel het exotenbeleid heeft georganiseerd. Het gaat hier in hoofdlijn om verantwoordelijkheden, rollen en taken. Waarbij ook duidelijk wordt welke inkadering het exotenbeleid kent; wat níet wordt opgepakt. De aanpak van exoten in marien gebied zal in het landelijk aanvalsplan een apart onderdeel worden.
4.
Beschrijving van welke extra maatregelen noodzakelijk zijn om het huidige exotenbeleid door te ontwikkelen en te verstevigen om tot effectieve preventie, bestrijding en beheer van invasieve exoten te komen in Nederland.
5.
Beschrijving van de verschillende categorieën invasieve exoten. Dat wil zeggen een logische ordening en overzicht van invasieve exoten naar status van verspreiding, verantwoordelijkheid, handelingsperspectief en ambitie van de beheersmaatregel.
6.
Beschrijving van de verwachte (geschatte) kosten (mensen en middelen) voor de uitvoering van onderdelen 3 en 4. Er wordt specifiek onderscheid gemaakt naar de huidige inzet van mensen en middelen en de benodigde mensen en middelen voor extra maatregelen (beide indicatief).
Met deze contouren is een tussenstap gezet richting het aanvalsplan.